林保華

拍賣官地----中國經濟的里程碑    周懷（林保華）

            張五常建議土地自由買賣

    86年5月26日香港“信報”發表了香港大學經濟系主任張五常教授的
一篇文章----“出售土地一舉三得”。張五常這幾年來研究深圳以及整個中
國的經濟體制改革問題﹐頗有心得﹐常在“信報”的“論衡”專欄裡發表
有關文章﹐此篇文章就是他建議中國修改土地政策的一些看法。張五常在
這篇文章中說﹕“賣地可以增加財政收入﹐幫補支出﹔另一方面﹐有了這
項財政收入﹐可以減低稅收及簡化目前複雜的左抽右抽的制度。這對生產
及投資的意向是大有幫助的。更重要的﹐就是賣地而又容許土地自由買賣
﹐本身是制度改進的重要的一部分。土地變為私產（或用其他名稱）﹐產
權的擁有者就一定會盡己所能﹐將土地的使用獲致私人認為最高的收益。
無論是外資或內資買地﹐地是在中國﹐這些私人收益的增長大致上都是中
國社會的收益增長。”（“再論中國”86頁）

    一年多以後﹐也就是87年12月1日﹐深圳會堂門口樹立了一個“深圳
經濟特區土地使用權首次公開拍賣”的招牌﹐其實豈止是深圳﹐而是全國
的首次公開拍賣﹐現實中國經濟體制改革的進一步深化﹐也是一個重要的
里程碑。

    深圳的這次土地的公開拍賣﹐原來是訂在今年8月底﹐事先香港已經
廣為報導﹐但是由於擔心準備不足﹐條例也不完備﹐而“一賣既出﹐駟馬
難追”﹐所以後來改為內部招標﹐在9月9日和11月25日批租給了中航工貿
中心和市深華工程開發公司﹐而“拍賣”則拖到12月1日了。

    市土地辦公室原來計劃拍賣的是天井湖碧波花園西側的一塊地﹐後來
“因受拍賣前期工程的影響”而改賣位於布心路翠竹新村西側面積8588平
方米的一塊地﹐作為住宅用地﹐建成後可作為商品房出售。

            首次土地拍賣情況

    當然﹐這次賣地﹐並非已經同香港完全一樣﹐例如有意投地的﹐並不
是可以“即興”舉手﹐而是要事先報名﹐然後發給有號碼的木牌﹐因此在
“土地使用權公開拍賣須知”中還規定﹕“競投者不得拿自製的牌子應價
﹐違者﹐主持人有權令其退場。”“沒有舉牌而以其他方式應價的冇效。
”另外﹐“須知”中還規定﹕“參加土地使用權公開拍賣的資格範圍﹕在
深圳市工商行政管理局註冊登記﹐領有營業執照的企業法人。”這樣一來
﹐也限制了港資和其他外資在深圳投地。不過深圳市副市長李傳芳當天曾
表示﹐市政府已草擬好一份有關賣地方案﹐經廣東省人大批准後﹐將會在
明年公佈﹐據此將開放給港澳機構競投﹐有利於吸收外資。

    而在此次賣地的“深圳經濟特區土地使用合同書”中第26條規定“地
價沒有付清之前﹐用地者不得將土地使用權有償轉讓給其他單位或個人﹐
違者﹐轉讓冇效﹐沒收非法所得。”第30條規定﹕“用地者經營的成本利
潤率最高不得超過15%。”有的條文雖不是那麼清楚﹐限制利潤的做法也
減少了一些吸引力﹐但對在中國破天荒的第一次賣地壯舉中﹐似也不應太
過苛求了。

    而這次的賣地﹐反應也相當熱烈。從官方來說﹐不但深圳市的李灝市
長﹑李傳芳和朱悅寧副市長親臨參加﹐中共中央政治局委員﹑國家體改委
主任李鐵映﹐中共中央候補委員﹑中國人民銀行副行長劉鴻儒﹐國務院外
資領導小組副組長周建南﹐也前來參加﹐說明高層的重視。另外正在深圳
舉辦的全國十六個城市市長學習班的成員來觀看﹐香港有一些專業人員亦
來觀看。

            土地拍賣反應熱烈

    參加競投的公司有44個﹐但是在深圳的中外合資或外國獨資企業並不
多。雖然競投場面十分熱烈﹐但是最多時舉出的應價牌也只有十幾個﹐可
能是一些公司還吃不準該地的“合理價格”﹐報名參加競投主要是為了“
觀戰”而已。

    這幅使用年期為五十年的地皮﹐以200萬底價開出﹐以505萬成交﹐最
後兩個激烈的競爭者是深圳房地產公司﹐另一個則是市工商銀行房地產公
司﹐但是後為深圳房地產公司經理駱錦星投得。在競爭激烈之時﹐駱錦星
周圍的“智囊”都跟他一起站起來呼叫﹐已經不是“經理負責制”而是“
集體領導”了。這種熱烈的場面﹐連深圳的領導也預料不到﹐所以李灝市
長也都忍不住咧嘴大笑。但是如果中共的政策有甚麼大變化和大反覆的話
﹐只怕李灝連哭都來不及了。不過從中共十三大的情況來看﹐小反覆或者
會有﹐大反覆未必會有﹐因為改革是一個潮流﹐大勢所趨﹐人心所向﹐誰
也不能阻擋。而在深圳提出賣地之後﹐上海﹑青島﹑煙臺等城市也在考慮
這個問題。即使具體做法會有不同﹐但總的精神是一致的﹐那就是進一步
擴大改革的戰果﹐讓公有制多帶上一些“私”的成分﹐或“美其名”曰“
所有權和使用權的分離”﹐這才能促進生產力的發展﹐也是“社會主義初
級階段”所必須具備的。

            禁止土地買賣過了時

    但從法律的觀點來看﹐又怎樣呢﹖82年通過的“中華人民共和國憲法
”第10條規定﹕“城市的土地屬於國家所有。”“農村和城市郊區的土地
除由法律規定屬於國家所有的以外﹐屬於集體所有﹔宅基地和自留地﹑自
留山﹐也屬於集體所有。”“任何組織或者個人不得侵佔﹑買賣﹑出租或
者以其他形式非法轉讓土地。”隨著經濟體制改革的進一步展開﹐多種經
濟成分的并存﹐也觸動了土地的所有權和使用權問題。86年6月25日﹐六
屆全國人大常委會第16次會議通過了“中華人民共和國土地管理法”﹐這
個管理法的制定﹐明確是“為了加強土地管理﹐維護土地的社會主義公有
制﹐……”因此第2條重申“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制
﹐即全民所有制和勞動群眾集體所有制”﹐“任何單位和個人不得侵佔﹑
買賣﹑出租或者以其他形式非法轉讓土地”。由此看來﹐賣地好像是不合
憲法的。

    該年的10月﹐在美國普林斯頓大學攻讀經濟學博士學位的楊小凱﹐替
美國出版的“知識分子”雜誌向張五常作了書面訪問﹐楊小凱在其中“中
國不久前通過了‘土地管理法’﹐明文禁止土地買賣……”﹐張五常回答
說﹕“你說的‘土地管理法’﹐看來快要‘過時’了。在深圳﹐在某些情
況下土地是可以買賣的﹐而農地的‘灰色’買賣在中國不少地區時有所聞
。經濟的壓力通常出現在法例更改之前。令人惋惜的﹐就是中國的執政者
還是有著他們某方面的堅持----不肯客觀地衡量大勢所趨﹐實行‘事生於
世而備適於世’。”（“再論中國”197-198頁）

    也正是中國的憲法規定了土地的公有制﹐所以深圳的賣地是拍賣“土
地使用權”﹐而不是拍賣所有權。但正如香港的官地歸英皇所有一樣﹐港
府拍賣官地也是拍賣使用權﹐但由於有非常長的年期作保證﹐投得“使用
權”的人相對來說就是這段年限的產權擁有者﹐他“就一定會盡己所能﹐
將土地的使用權獲致認為最高的收益”。因此它對推動經濟的發展以及對
改革的影響﹐是不可低估的。而人大常委會所通過的“土地管理法”﹐不
過是彭真為首的保守勢力﹐在改革浪潮面前企圖阻止歷史的前進而已。而
實際上‘土地管理法’中某些詞句的不夠嚴謹﹐也給當權者可以任意解釋
的漏洞﹐例如不得“非法轉讓土地”﹐並非不是不許轉讓土地﹐而是不得
“非法”轉讓而已﹐因此祇要黨的政策允許轉讓﹐也就可以“合法”轉讓
了。深圳的土地拍賣使用權﹐沒有說是拍賣所有權﹐該也是合法的了﹐雖
然過去從來沒有這樣做過。

    而隨著深圳首次﹐也是全國首次的賣地以後﹐應該繼續不斷總結經驗
﹐制定更完備的條例﹐並且盡量“自由化”而使市場經濟佔主導地位﹐這
樣不但能刺激生產力的發展﹐也會因為土地的普遍出售增加國家的財政收
入﹐並且對外資更具吸引力﹐從而為現代化的建設提供更多的資金﹐特別
是外匯方面的資金。而賣地以後對產權的“50年不變”（土地使用的年期
）﹐將會大大增加人們對政策的信心﹐也加強了內外資的投資信心。
（香港“百姓”半月刊 1987-12-16）