林保華

推出高官問責制﹐董建華獨攬大權                    艾克思

        董建華以推行“高官問責制”來迎接他的連任。香港法治的公
    務員制度的法治傳統被衝擊﹐代之以中國特色的人治精神。所以有
    人說﹐這才是真正改朝換代的開始。

    香港“回歸”四年多以來﹐情況每下愈況﹐金融風暴後欲振乏力﹐重演
通縮夢魘﹐最近公佈的失業率更升到百分之七的香港回歸後的最高點。以致
 曾經欽點董建華的江澤民在不斷“挺董”時﹐朱鎔基要批評董建華“議而不
決”﹐這次博鰲論壇上﹐朱鎔基更告誡董建華要自己先有信心。

            高官問責制其實就是部長制

    雖然董建華管治無方﹐但是擔任特首在名利方面的誘惑力也很大﹐特別
是北京屬意他連任的情況下。但是面對民意的強烈反彈﹐北京和香港的愛國
人士就必須想辦法為董建華卸責。經過多年的冥思苦想﹐終於決定把責任推
在公務員頭上。為免做得太露骨﹐打擊公務員的信心﹐便以改革為名﹐推行
所謂“高官問責制”﹐實際上就是部長制﹐加上花哨的名字來唬人。這個部
長制多年以前已經有人提出﹐為董建華獻計﹐獻計者就是被前新華社香港分
社社長斥為港英“孤臣孽子”﹐後來擔任過董建華行政會議召集人的鍾士元
﹐代表香港工商界利益的前自由黨主席﹐也是鍾士元弟子的李鵬飛也鼓吹過
。當時人們還不以為意﹐因為董建華似乎對此表現冷淡。但是到了去年年初
政務司司長陳方安生被逼退休﹐架空提升財政司司長曾蔭權接替﹐再找來公
務員之外的梁錦松出任財政司﹐才使部長制露出芽苗。在董建華沒有對手而
連任特首的情況下﹐這個“高官問責制”就急速的破土而出了。

    由於董建華是在近年七月一日正式就任第二屆香港特區行政長官﹐因此
董建華在四月十七日推出高官問責制給立法會討論﹐並且要相應立法﹐以便
在七月一日開始實行。

    香港的公務員隊伍曾被譽為世界上最好的公務員隊伍之一﹐以效率和廉
潔而著稱﹐八○年代﹐中共曾派出好多代表團來學習參考香港的公務員制度
。就是在<中華人民共和國香港特別行政區基本法>中﹐對香港的公務員制度
也給予肯定和保留﹐例如第一○三條就規定﹕“香港原有關於公務人員的招
聘﹑僱用﹑考核﹑紀律﹑培訓和管理的制度﹐包括負責公務人員的任用﹑薪
金﹑服務條件的專門機構﹐除有關給予外籍人員特權待遇的規定外予以保留
。”九七年主權轉移時也因而留用了律政司(洋人)之外的全部司局長和他們
手下的公務員隊伍﹐實現平穩過渡。

            高官問責就是向董建華負責

    但是﹐香港回歸還不到五年﹐“五十年不變”已被拋到九霄雲外﹐董建
華為了推卸責任﹐就由“愛國人士”先造輿論﹐製造公務員不配合董建華之
說﹐並迫使政務司司長陳方安生辭職。理由是因為她是末代港督彭定康的愛
將﹐雖然彭定康現在成了江澤民的座上客。於是港府的三個司中﹐律政司和
財政司兩個司長梁愛詩﹑梁錦松是董建華從公務員隊伍之外納入港府體制﹐
只有政務司司長曾蔭權是港英留下來的公務員﹐加上“最高”董建華本人﹐
以及參與決策﹐由董建華決定其成員的行政會議﹐已經構成決定性的領導階
層﹐而且相信其中一些人是中共的地下黨員﹐也就是說中共同董建華已經可
以操控香港政府。但是這一年來香港經濟並沒有改善﹐董建華把責任推給公
務員也就站不住腳。但是“高官問責制”還是要推行﹐可見還有其他真正的
理由。

    根據董建華的報告﹐“高官問責制”的結構﹐由三個司司長和十一個局
長組成﹐三個司是現有的三個司﹐十一個局是對現有的裁拼而成。這十四個
“長”就不是如同當年了﹐而是由董建華進行政治任命﹐向董建華個人負責
﹐如有錯誤﹐可以隨時炒掉。至於是否犯錯誤﹐當然是由董建華決定。由於
這些“長”不是全由公務員中的政務官內任命﹐因此將可以組成董建華的親
信班子﹐特別是會由相當部分的商界人士參加。十四個司局長再加行政會議
組成“內閣”。而不被任命的司局長﹐將降為原司局的常務秘書長﹐負責推
行上面交下的政策。這將徹底改變原來公務員的行政中立而以香港法律作為
治港準繩的傳統﹐而改以只對董建華個人負責的人治精神。

            董建華借高官問責獨攬大權

    社會上對“高官問責制”的反應頗為複雜。“愛國人士”自是歡欣鼓舞
﹐香港首富李嘉誠和其他商界人士表示了“挺董”之意。在董建華介紹“高
官問責制”以後﹐<蘋果日報>立刻電話訪問市民﹐結果是百分之四十九受訪
者贊成這個制度﹐說明它有相當的迷惑作用。正如李鵬飛說﹐雖然目前的具
體安排他並不滿意﹐但是長遠來說﹐對香港的政制發展有好處。一份“知識
分子”報紙的社評也說﹐問責改革方向正確。但是也有部分輿論和相當多的
學者認為﹐它將造成董建華的大權獨攬﹐使他變成“皇帝”。

    由於董建華在前一陣已經通過一些輿論抹黑公務員﹐例如說他們工資高
﹑表現懶散等等﹐因此聽到“問責”﹐不是“鐵飯碗”﹐自然覺得是一種進
步的改革。然而問題就在於這些官員的問責對象是什麼人﹖如果是民主國家
的“部長制”﹐官員要向總理再向民選的總統負責﹐他們也要向民選的國會
負責。然而董建華不是民選的﹐香港立法會大部分成員也不是民選的﹐因此
向董建華負責是對他個人負責﹐而不是對香港市民負責。

    有些“愛國人士”常常將董建華同彭定康作比較﹐認為彭定康的港督完
全沒有經過選舉而由英國派來﹐而董建華至少還經過八百人的選舉﹐所以得
出董建華的香港比彭定康的香港更加民主的結論。然而他們有意掩蓋一個事
實﹐那就是彭定康所要負責的英國政府﹐是要向民選的國會負責﹔而董建華
是由沒有經過群眾選舉的“一黨專政”統治者欽定的﹐那八百人基本上也是
欽定的﹐選舉是假選舉﹐哪裡有一點民主的味道﹖因此擴大董建華的權力﹐
就是進一步擴大獨裁者的權力。

            高官反應不同有歡欣有離職

    如果北京或董建華真有改革之心﹐就應該先進行民主改革﹐不論是立法
會還是特首﹐應該先向一人一票的普選發展。通過普選產生了特首以後﹐再
令官員向特首負責﹐這才是真正的“部長制”。董建華將部長制改名為“高
官問責制”﹐大概也反映了他的心虛﹐而要體現“具有香港特色的部長制”
﹐也就是獨裁政體下的部長制。董建華的心虛還表現在他介紹這個制度時﹐
提出要“面對市民﹐向我問責”﹐抬出市民來作為他的護身符﹐因為他知道
自己缺乏群眾基礎之故。

   實際上從公務員隊伍的反應來看﹐已經清楚的表現出“向董問責”而不
是“面對市民”。現任政務司司長曾蔭權就千方百計為這個制度說好話﹐除
了否認他會大權旁落之外﹐更認為香港推行高官問責制有百利而無一害﹐比
原先推崇問責制的李鵬飛走得更遠。而在會議上﹐原來緊跟董建華和北京的
高官就顯得神采飛揚﹐以保安局局長葉劉淑儀為代表﹐她在對付法輪功和異
議人士方面以強硬而獲北京青睞。而以前同陳方安生關係不錯的﹐就面臨不
被任命的命運。

    在高官問責制發佈以前﹐已退休的陳方安生在一次公開講演中就提出公
務員的核心價值﹐包括要完全服從法治而不是唯命是從。而在高官問責制公
佈前夕﹐由“鐵蝴蝶”之稱的環境食物局局長任關佩英﹐在四月十日主動對
外宣佈即將離任退休過新的生活。任太是第一任的華人廉政專員﹐她在任期
間﹐對“愛國”的貪官污吏沒有手軟﹐包括原全國政協委員﹑星島集團主席
胡仙的欺詐案就是她在任時調查的﹐但是後來被律政司司長梁愛詩赦免﹐當
然梁的後面是董建華和北京。經常批評官員的立法會議員劉慧卿在立法會會
議上讚揚任太的能力﹐對她的去職表示惋惜﹔也有議員表示是對高官問責制
的抗議。隔了一天﹐任關佩英在另一個公眾場合以她屬狗為由﹐聲稱再過幾
年要成為“無聲狗”﹐也被媒體解讀為對未來公務員的諷刺。據估計﹐因為
推行高官問責制﹐還會有一批高官因為理念不合而會離職。

            董建華欠缺能力擴權非好事

    由於董建華民望低而又欠缺能力﹐因此擴大他的權力並非好事﹐可能把
香港的事情搞得更糟。因為他從政以前的東方海外集團﹐雖然上下都向他負
責﹐公司還是虧損的一塌糊塗而要由中資銀行借錢打救。董建華擔任特首後
﹐香港民窮財盡﹐竟要求“北水南調”來救香港。所以在董建華公佈高官問
責方案那天﹐香港有十三個人自殺﹐大多是經濟原因而起﹐說明他們沒有對
董建華的改革抱有希望﹐否則大可等一等﹐何必白送自己寶貴的生命﹖當然
﹐如果董建華運氣好﹐沉淪多年的香港經濟進入週期性的復甦﹐加上祖國的
救濟﹐那麼愛國人士必然要興奮莫名﹐全部歸功於“高官問責”了。

    但是不論成敗﹐香港公務員制度的被衝擊﹐香港是越來越“中國化”了
。以致有人說﹐九七過渡其實不算什麼﹐也的確“平穩”﹐而現在﹐才是真
正的“改朝換代”了。

《爭鳴》  2002年5月號