從兩岸經驗探索中國“聯省民主”道路          林保華

    中國能不能走上民主的道路﹐人言人殊。一般說來有兩種看法﹕一種認為民主是普世價值﹐是世界潮流﹐中國也不例外。另一種也不敢說不要民主﹐但是尋找各種托詞﹐特別是強調國情特殊﹐民主要慢慢來﹐等於不必來﹔或者只適宜於所謂“社會主義民主”﹐也就是一黨專政。但是從東亞地區逐步實現了民主化。哪怕不是那樣完美,也是揚棄了威權體制﹐特別是台灣的民主運動歷程﹐以及中國大陸自身的經驗﹐都可以作為中國未來民主化的借鑒。

    一九四九年國民政府從中國敗退到台灣以後﹐痛定思痛﹐穩住了陣腳﹐並且在多種壓力下﹐終於開啟了台灣民主化的道路﹐使台灣不但創造了經濟奇跡﹐晉身亞洲四小龍之一﹐也創造了政治奇跡﹐實現了從威權體制到民主體制的轉型﹐並且完成了第一次的政黨輪替。台灣邁上民主道路﹐經歷了半個世紀的路程﹐堅持不懈。

其中有兩條經驗可供中國大陸參考﹕

    第一﹐一九四六年“國民代表大會”在南京開幕﹐不管蔣中正是真心還是假意﹐都是要表示中國已經從“訓政”進入“憲政”時期。但是﹐由於當時中共的“解放戰爭”﹐不但國民政府“憲政”只能停在表面功夫﹐到了台灣﹐也因為要抵禦中共的南侵和“反攻大陸”﹐繼續維持威權體制﹐甚至保留“動員勘亂臨時條款”而對異議人士採取高壓手段,到蔣經國晚年才有所鬆動。然而﹐即使沒有中共的革命﹐以中國幅員之廣大﹐利益關係的錯綜複雜﹐派系之間的相互傾軋﹐官員的貪汙腐敗﹐民眾教育程度的低下﹐不但發展經濟不是一件容易的事﹐要民主化也是有相當的難度。到了台灣後﹐在“小國寡民”的情況下﹐雖然也要面對中共的侵犯﹐但是隔了一個“天塹”和國際形勢的變遷而相對穩定;內部的利益關係也比較簡單﹐減少了改革的內部阻力﹐經濟和政治方面的改革就比較容易推行了。因此﹐如果中國的政經改革﹐特別是一直難以起步的政治改革也能夠劃成小塊塊進行﹐也就是以省﹑市﹑自治區或更小的區域為單位﹐可能是打開目前政改僵局的突破口。
 
    第二﹐台灣的民主化同本土化同步而行﹐是台灣民主化的一個特色,對中國的民主化更有特別的啟迪作用。一九五零年公佈的《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》對地方勢力的拉攏,成為臺灣地方民主選舉的起步。其後《自由中國》運動被壓制了以後,逐漸就轉化為以本土人士為主體的民主運動﹐《美麗島》事件是它的標誌。以後再形成為“黨外”政治勢力﹐再建立民主進步黨。本土化對動員群眾和團結隊伍有重大作用﹐即使是原來執政的國民黨﹐也重視本土化的問題。七十年代蔣經國提出的“革新保台”就是本土化的開始,再由李登輝加以發揚。現在“台灣優先”成為朝野的共識﹐至少表面上沒有人敢公開反對。

    根據這個原因﹐中國的民主化如果也能以本土利益為依歸﹐分別以各個地方政府為主體實施地方自治和實現地方民主化﹐若干時候以後由“聯省自治”再實現全國的“聯省民主”﹐可能是行之有效的方法。

    一﹐從中國歷史上看,春秋戰國時期中央政權的弱勢,出現“百家爭鳴”的形勢,當時的“士”周遊列國勸說諸侯們爭取民心,建立功業,所以以民為本的思想在著書立說中大量湧現。在中國近代、現代史上,義和團之亂時出現過東南各省的“聯省自保”,(東吳大學就是“東南自保”時兩江總督劉坤一支持外國敵對勢力建立起來的。)發展到辛亥革命後的“聯省自治”,那是在地方勢力和軍閥擁兵自重﹐中央權力削弱的情況下出現的。“聯省自治”最熱鬧的時候﹐思想界非常活躍﹐五四運動在那個時候興起﹐從新文化運動發展成為政治運動。中國共產黨就是那個時候成立的﹐中國國民黨也是在那個時候改組成功的。毛澤東就在那個時候提出要把中國劃分成二十七塊,甚至成立湖南國的主張。那時的北洋政府﹐因為隨時面對各省的“獨立”和“自治”的威脅﹐受到一定的約束﹐就是鎮壓學生運動和異議人士﹐也沒有後來中共那樣殘酷和毒辣。

    二﹐中國“改革開放”打破史達林中央計畫體制的經濟改革是從“放權讓利”開始的﹐提高地方的積極性﹐推動改革的開展,這也有利於對改革的探索。早期推行的“承包制”是其中的一個形式,開闢經濟特區和開放沿海城市也是另一種形式。其後的政治改革因為元老們的反對,胡耀邦、趙紫陽先後下臺而無法同步進行。因此目前政治改革也可以從對地方的“放權讓利”開始﹐是政治上的放權讓利,由各地先行試點,相互比較和競爭,即使出了問題也是局部性的。這是某種程度的“政治承包”和設立“政治特區”;可以先從地方決定自己的人事開始﹐再制定相關的地方法律,這是“地方自治”的重要內容。而地方的人事﹐最公平和最有公信力的辦法就是從選舉中產生。為了爭取選票,各地方的政治人物和政府也必須制定最能保障人民權利的法律。與此配合的,各地就要適當開放報禁和黨禁,以後再推展到全國。

    三﹐這是根本解決分離主義運動的最好方式。中共目前為台灣﹑西藏﹑新疆﹐
內蒙古等分離運動所困擾﹐主要原因是專制集權政體必然剝奪地方的自治權利。即使香港“一國兩制”的所謂“高度自治”,也因為強勢的中央集權乃至個人獨裁而受到破壞,遑論少數民族的所謂自治。但是即使是一般的省市,“地方主義”也是不同程度存在,例如廣東、福建、海南、上海等地,這些都是聯省自治和聯省民主的土壤。而如果各個省﹑市﹑自治區都可以高度自治﹐架空中央的權力﹐反過來又是對高度自治的保障,就可以減少地方的離心力。也只有在這個情況下﹐經過地方和中央的協商討論,制定地方和中央關係的條例,才可以考慮“邦聯”或“聯邦”的構思。如果中國大陸能成功推行聯邦制,對台灣才有吸引力,才可以同台灣商討邦聯模式,或進一步先邦聯後聯邦。

    在中國的現代史上,自從北伐戰爭國民政府統一中國以來,經過多年內外戰亂後由共產黨統一中國大陸,推行高度的中央集權統治,到現在是推行“聯省民主”的較好時機。其原因有二﹕一是軍委主席江澤民在政治局常委和政治局中安插了不少親信﹐他們佔了半數以上的席位,總書記胡錦濤的人脈則多在地方上﹐因此以中央放權來提升地方權力﹐容易為胡錦濤所接受﹔二﹐現任的政治局常委和政治局委員中﹐大多數都是從地方調到中央來的﹐例如九個常委中五個剛從地方調上來,他們相對的會比較顧及地方利益﹐因此提升地方的自治權利也可望減少一些阻力。

    中共十六大以後,出任總書記的胡錦濤似乎要開展“新政”,包括政治上的一些改革,當然還是小手筆的改革。例如深圳試行“行政三分權”的改革,就是由地方試點開始。這一改革的主要思路是在政府體制內建立立法、執行和監督的分權體制,由三個權力機構互相制衡。由於鄧小平、江澤民都公開反對過西方的三權分立,所以可以預料這個改革須由北京點頭;但也不必對此太過樂觀,因為一黨專政下的“三權分立”,黨權仍在這三權之上,會是什麼結果並不難想像。

    此外,據透露,今年年初召開的中央農村工作會議決定,農業部將升格為農業委員會;而農業行政體制也將面臨大變革,當局計畫裁撤鄉、村級農村政府組織,由“農民自治”取代,五至七年過渡完成。雖然具體做法目前還不清楚,但是相信這將使停滯不前的“村民選舉”有重大突破,至少是要升級到鄉一級。而由於當局的改革是因為養不起龐大的鄉、村幹部隊伍,因此未來由農民自養的幹部自然要由農民自己選舉和決定它的形式和功能了。中共對農村的控制力勢必相對削弱,從而也會影響到鄉以上的政權機構。

    當然,上述這些同“聯省民主”還有很大距離,但是只要開始啟動了,就必然根據民主潮流的軌跡步步向前。

    這些構思,特別是“聯省民主”的主張,是有違中國封建傳統的大一統思想,
這種主張在中國還比較少見﹐特別是不容於極權主義者和狹隘的民族主義者。雖然也有個別學者如劉軍寧等最近開始在闡述這個問題。但是總體上看﹐由於中共對“民族專制主義”的長期宣傳﹐由於對中國歷史,尤其是近﹑現代史的歪曲記載﹐要扭轉這種思想並不容易。最近電影《英雄》的發行,正反映了這個問題。為此,需要做不少的研究工作和輿論宣傳,糾正被歪曲的觀念。例如“自治”不等同“獨立”,是“分治”而不是“分裂”,而“統一”也並非是“集權" 的代名詞,而“聯省”本身的“聯”字,就同分裂有別。澄清了這些概念,有助減少民主化的阻力。

    但是也不可否認,這種構思在操作上會有許多問題。例如鑒於台灣民主化過程中出現本土化和中國情結的矛盾,也是不同族群利益的矛盾和衝突,以及黑金政治對民主政治的侵蝕,所以也要吸取這方面的教訓,提高民主文化的素質和更好的協調各方面的利益關係。此外,有些地區,特別是窮困地區對“自治”可能缺乏興趣而只希望中央的救濟,這些都需要在實踐中探討解決。而海外有學術自由和開放的環境﹐應該承擔向中國大陸灌輸的“啟蒙”責任。美國政治、經濟發展的先例,蘇聯解體不等於內戰,捷克斯洛伐克和平分裂的成功和加拿大魁北克省和平分裂的失敗,以及其他國家所出現的分離主義運動的經驗和教訓,乃至歐洲已由分裂走向整合,都說明中央集權並不是一個良好的制度,運用暴力維護中央集權的專制制度更是和時代潮流格格不入。台灣的成功和對中國民主運動的支持﹐不但可以推動中國的民主發展﹐對根本上解決兩岸關係也是有利而無害。

(2003年3月23日﹐在台灣東吳大學《東亞自由化、民主化與區域和平》國際圓桌討論會上的講話)

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