獨立的戰場不在公投

Sunday, July 15, 2018

加泰隆尼亞公投盛況熱烈,但並未獲得國際的認可。圖片來源:達志影像/美聯社

 

戰後由於《舊金山和約》對台灣主權的歸屬刻意留白,讓台灣地位未定論的主張出現空間,以民族自決的原則主張台灣獨立的說法,也一直是獨派的理論基礎。然而以公投的形式展現民族自決,則要等到1990年代台灣民主化後才浮出檯面,其中以首任台獨聯盟主席蔡同榮的「公民投票促進會」最為醒目,蔡同榮不遺餘力的奔走宣傳也讓他得到了「蔡公投」的封號,令人懷念。

 

同時1990年代初也是蘇聯解體,境內的共和國紛紛舉行公投宣布獨立的年代。這次世界盃足球驚奇連連,過關斬將進入冠軍決戰的克羅埃西亞,也是在1991年以公投宣布脫離南斯拉夫獨立,同年還有近20個蘇聯與巴爾幹國家舉行獨立公投。不管這些小國獨立史背後的辛酸,以此做為新興國家追求獨立的典範,公投儼然已成為獨派建國唯一的政治手段。台灣的前途必須由台灣的全體居民來做決定,即便不是鮮明主張獨立的人士,也大致同意這個原則。

 

再過十年,2000年民進黨首度執政,制訂法律以公民投票解決政治歧見成為可能。但在執政的考慮下,陳水扁政府訂出了日後被譏為「鳥籠公投」的《公民投票法》,過半投票率的高門檻,別說認同分歧的統獨公投,任何分裂議題幾無過關的可能。即便有執政優勢,利用大選綁住巧立名目的防衛性公投,在藍營杯葛的情況下,依然無法闖關。這也刺激了綠營另一位大老林義雄,以超過十年的苦行,要求修改《公投法》,打開鳥籠。2008重回執政的國民黨置之不理,要等到民進黨第二次執政,才在去年利用立院多數,將通過門檻降低至1/4的投票率,連同其他成案門檻全面降低,雖有「鳥籠」換「狗籠」之譏,以公民投票解決政治歧見已非不可能,目前此起彼落的公投連署案便是證明。

 

值得注意的是,執政且擁有立院多數的民進黨,仍將憲政層次的議題排除在公投之外,也就是說,變更國土、國號、國旗、制憲,等等的統獨問題仍然是公投無門,而這些議題正是近三十年來獨派起心動念,大談公投的真正原因。在完全執政與現實的落差下,無怪乎喜樂島聯盟能登高一呼,利用獨派對綠營失望的情緒,主張直接以獨立公投對決,成功集結所有的獨派團體,聲勢浩大,宣布要在明年四月六日自行舉行獨立公投。喜樂島也同時要求政府再度修改《公投法》,將憲政議題納入可公投項目。這樣的主張並無創新之處,只是延續近三十年來獨派的公投訴求,情感上大概沒有獨派會反對,但在理論與現實上沒有瑕疵嗎?獨立公投和事務性公投的門檻與功能可以混為一談嗎?

 

公投主義確實是主張以公投做為代議政治的備胎,但並非主要手段,事實上近代的公投往往成為民主政治的反動措施。例如核四議題,林義雄將核四與公投法捕正綁在一起,但核四之廢並沒有靠公投達成,而是靠國會阻擋與綠色執政。諷刺的是,面對廢核壓力,國民黨執政時的行政院長江宜樺甚至一度祭出公投解決,所幸沒有成真,否則結果難料。民主如美國者,公投也常成為民粹的出口,往往與菁英思考的進步思想背道而馳,如諸多關於同婚與移民問題的公投,都不意外地呈現反動結果,最後必須靠司法救濟。

 

至於門檻問題,有論者謂,民主政治是參與者的民主,你放棄參與、放棄發言,你就是放棄你的權利,這是事務性公投之所以接受低門檻,甚至沒有門檻的基礎,我們同意;但悠關國家主權的統獨公投,可以任由公民放棄參與嗎?或者說,低投票率的獨立公投結果有正當性嗎?這是獨派主張獨立公投時不能忽略的。縱觀世界的獨立公投,均無以低門檻大打擦邊球取得正當性的做法。1860年,美國南北戰爭爆發之前,維吉尼亞、德克薩斯、田納西,分別舉辦公投決定脫離聯邦。雖然公投通過,但非壓倒性,有超過三成的住民反對,如果主事者能謹慎以對,不宣布獨立,或能免去一場戰禍。

 

為討論方便,以下我們省略事務性公投,只考慮關於主權、疆域變更、制憲,特別是分離主義者的獨立公投。由於主權公投(sovereignty referendum) 的定義與形式變化極大,統計不易,不同的學者出現很大的差異。若以美國獨立戰爭算起,從最完整的統計有600多例(Micha Germann& Fernando Mendez 2014 的論文 Contested sovereignty: Mapping Referendums on the Reallocation of Sovereign Authority over Time and Space,統計出596例,加上之後著名的蘇格蘭、加泰隆尼亞、庫德族公投、波多黎哥等,則至目前為只超過600例。)到200多例(Matt Qvertrup一系列的論文,如2015的 Voting on Independence and National Issues: A Historical and Comparative Study of Referendums on Self-Determination and Secession,一直採200多例的統計。),都有學者採用。然而不管如何統計,以獨立公投達成建國大業的少之又少。在眾多成功獨立建國的例子中,公投只是一種慶典,既非獨立建國的充分條件,也非必要條件。換句話說,公投多半只是被用來當成建國的儀式,但從來就不是建國真正的武器,公投之前之後的奮鬥犧牲與國際局勢,才是決定一國否能成功獨立的關鍵。

 

回顧歷史,近代史上公投自決的使用源自拿破崙戰爭。當法軍征服舊帝國後,拿破崙大帝喜歡以住民公投的結果主張戰敗帝國內民族的建國希望,造就了第一波民族國家的興起。即便拿破崙最後戰敗,這些舊帝國再也召不回已獨立的民族國家了。一戰後美國總統威爾遜與國際聯盟把民族自決喊得震天響,也確實依此原則讓新興國家大量出現,但兩次大戰之間,真正舉行獨立公投的只有兩例。菲律賓是其中之一,因不滿美國允諾其獨立的進程,在1935年舉辦公投宣布獨立。儘管如此,菲律賓以公投達到和平獨立的先決條件,還是母國美國已有打算放棄的意願在先。另一例是西澳大利亞,公投主張脫離大英國協,66%贊成,但英國拒絕,無疾而終。其他在兩次大戰之間獨立的許許多多歐洲國家,均是強權角力與授受的結果,一旦達成協議,便逕行扶持其獨立,不必舉行獨立公投,徒增不確定性。

 

同樣的,二戰後新興國家如雨後春筍,但根據公投學者Matt Qvertrup的分類統計,在蘇聯解體前只出現13起主權公投,10起為國土分裂的獨立公投,如蒙古分裂自中國,冰島分裂自丹麥。殖民地以公投取得獨立的只有三例, 1955年的柬普寨,1958年的幾內亞,1961年西賽摩亞(Western Samoa),其中柬埔寨與西賽摩亞分別由母國法國與紐西蘭鼓勵發動。理由很容易理解,法紐是民主國家,他們想要向國內選民交代繼續統治該殖民地是不受歡迎的。也就是說,公投的結果不是給予獨立國在國際上的正當性,而是以母國的政治為考量,用公投的結果來加強執政者放棄殖民地的正當性。至於其他大部分的殖民地,其爭取獨立的政治菁英,並不願意冒險在複雜難測的公投中,失去主導獨立的政治能量。

 

法國戴高樂則有不同的策略,這位以拿破崙的政治繼承人自居的法國強人,逆向操作,以公投來解決棘手的殖民地問題。戴高樂主導1958年制憲進入法國第五共和,以因應阿爾及利亞情勢惡化,同時也讓各殖民地舉辦統獨公投。公投的結果全部高比例同意留在法國,包括阿爾及利亞,讓法國取得繼續統治的正當性。但之後獨立戰爭不曾止歇,幾年後法國無力再戰,這些殖民地紛紛不經公投宣布獨立。只有阿爾及利亞在1962舉行公投取得獨立,但那是打了快十年的獨立戰爭,法國決定放棄之後。簡單講,這些公投都只是權力者的把戲,被壓迫者只能配合演出。

 

真正把公投做為獨立手段的是蘇聯解體後,三年之內有超過20起獨立公投,但和平獨立成功的例子,同樣不出母國的允許與國際的支持。較著名的有波羅的海三小國、喬治亞共和國、烏克蘭等。很顯然的,絕大部分讓人津津樂道的獨立公投都是握有實力者安排出來的豪華慶典,國際自然樂意接受公投結果,而不是被壓迫的民族單方面爭取獨立的手段。

 

違逆局勢打亂強權秩序的公投,失敗的例子比比皆是,要不是無效公投,白忙一場,就是以戰爭收場。如科索沃1991年舉行公投,僅管贊成獨立與投票率分別高達99%與83%,科索沃仍要面對十多年的戰爭,到2008年才宣布獨立,十年之後,至今仍未得到國際普遍的承認。其他如克羅埃西亞、塞爾維亞、波士尼亞,亦是公投之後戰事連連。並不是說公投會導致戰爭,而是獨立的戰場不在公投,建國之路的險阻與需要的智慧,不是公投能解決的。

 

蘇格蘭公投雖然失敗,彼此沒有怨懟,沒有報復,是分離主義者與母國更緊密的公民參與運動。圖片來源:達志影像/美聯社

 

當然,魁北克和蘇格蘭的獨立公投是我們嚮往的典範,雖然失敗,彼此沒有怨懟,沒有報復,是分離主義者與母國更緊密的公民參與運動。儘管如此,在可預見得將來,兩地的獨立公投會反覆至何時,不得而知,焦慮的魁北克人甚至發明了新字Neverendum來形容這無止無盡的公投建國之路。但不要忘了,魁北克和蘇格蘭獨立公投只是六百多個故事中的兩個,而中國有一絲像文明的英國與加拿大嗎?

 

台灣民主化已超過二十年,許多反獨裁的直觀訴求必須重新檢討,如之前數文討論的大學自主與言論自由,本文討論的獨立公投更是茲事體大,我們對獨立公投的理解正確嗎?對它的幻想實際嗎?公投不會是台灣建國的一顆銀色子彈(silver bullet),讓中國這位狼人一槍斃命。喜樂島做為一個民間的聲音,筆者並不反對它的訴求,甚至聲援;但做為一政治實力,要求政府屈服跟進與即興的修法,筆者則認為要三思。現實很殘酷,我們或可以從世界各國的建國史與公投的關係得到一些啟發。

 

 

 

作者為美國伊利諾州立大學教授

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